Inventarisatie plancapaciteit detailhandel als basis voor beleid

Veel Nederlandse overheden hebben een overschot aan winkelmeters. Bovendien willen zij winkels veelal concentreren in een bepaald gebied. Om een goede afweging te maken in winkelconcentratie of een reductie in areaal, is het van belang in kaart te hebben waar in de bestemmingsplannen ruimte is voor detailhandel: de zogenaamde plancapaciteit (zie kader). Veel gemeenten hebben dit echter onvoldoende in zicht. ‘Het is ontzettend lastig om volledig inzicht te hebben in de ruimte die er in het bestemmingsplan zit’, vertelt Kim Ruijs, jarenlang betrokken bij de Retailagenda. 'Digitalisering van het bestemmingsplan helpt, maar slechts 60 procent van de bestemmingsplannen is digitaal.'

Onder harde plancapaciteit vallen directe vestigingsmogelijkheden voor detailhandel, vastgelegd in een juridisch bindend planologisch kader. Het kan gaan om ruimten en gebouwen die reeds voor detailhandeldoeleinden worden gebruikt, maar ook om panden die leegstaan of - op het oog - geen detailhandelbestemming hebben (zogenaamde onbenutte harde plancapaciteit).

Een van de basisopgaven in de detailhandel is de transformatie van winkels naar andere functies. Ruijs: ‘Maar je kunt pas transformeren als je echt weet waar wat zit. Wat er veel gebeurt, is dat er een bestemmingsplan gemaakt wordt en er daarna niet of amper meer naar gekeken wordt. In de loop van de tijd vinden ontwikkelingen plaats waardoor ruimte op een andere manier benut wordt, denk aan horeca op een locatie die oorspronkelijk voor detailhandel is aangewezen. De bestemming detailhandel blijft echter bestaan. Ruimtetechnisch zijn er dan mogelijkheden om de functie eraf te halen, maar dan moet een gemeente dat wél weten.’

Heb je de capaciteit niet helder, dan is het nogal een klus om die alsnog te inventariseren. De handreiking geeft stap voor stap antwoord op de vraag hoe je je plancapaciteit kunt inventariseren en wanneer je welke instrumenten inzet. De inventarisatie dient vervolgens als basis voor nieuw beleid. Met de handreiking doorlopen gemeenten drie stappen: het inventariseren van de plancapaciteit, gevolgd door beleids- en juridische borging van wegbestemmen.

Tot voor kort bestond ook geen afsprakenset om de plancapaciteit te bepalen; wanneer telt iets mee en wanneer niet, vertelt Koos Seerden, directeur Rho adviseurs, die samen met adviesbureau BRO in opdracht van de Retailagenda de handreiking maakte. Deze afsprakenset is gemaakt in het kader van deze handreiking. 'Bijkomend voordeel is dat je op deze manier ook de basis hebt om de "oepsjes" - gaten in bestemmingsplannen waar vooral supermarkten gebruik van maken - en de risico’s van de toepassing van de Dienstenrichtlijn op het spoor kunt komen.'

Om winkels te concentreren op een plek, kunnen gemeenten overgaan tot sanering van detailhandelslocaties buiten aangewezen winkelgebieden. Als een bestemming wijzigt, kan dit voor een vastgoedpartij betekenen dat haar pand in waarde daalt. Dit kan hoge opkoopkosten of planschadeclaims met zich meebrengen.

Wanda Blommensteijn, jurist en adviseur omgevingsrecht bij BRO legt uit hoe dit zit: 'Wijzigt er iets in het bestemmingsplan, dan kan het zijn dat grond minder waard wordt. Dit is zogenoemde planschade. Eigenaren kunnen aanspraak maken op planschadevergoeding. Zo’n vergoeding kan oplopen tot duizenden euro’s per locatie. Wil je van een heel gebied een aanpassing doen in het bestemmingsplan, dan telt dat nogal op.’

Dat een locatie in het bestemmingsplan ooit een bepaald doel toegewezen heeft gekregen, betekent niet dat dit recht tot het einde der tijden blijft bestaan, zegt Blommensteijn. Maar de politieke en bestuurlijke gevoeligheid is ook een reden dat gemeenten zoekenden zijn in de manier waarop zij kunnen saneren. ‘Je wil de plaatselijke ondernemersvereniging ook liever niet in het harnas jagen.’

In de handreiking is een methodiek ontwikkeld om hier mee om te gaan en kosten en schade te voorkomen. Kortgezegd houdt het in dat je in een beleidsdocument aankondigt dat er een wijziging in plaatsvindt en daarna naar een juridische borging in het bestemmingsplan toewerkt. Blommensteijn: ‘Je kunt zo de eigenaar van een pand de kans geven zich op de nieuwe bestemming aan te passen.’ Ruijs: ‘Het is van belang tijdig te communiceren over je plannen en afspraken te maken. En te kijken of planschade wel terecht is. Een voorbeeld: als de eigenaar van een pand met een bestemming detailhandel dit niet als zodanig gevuld krijgt, dan betekent dit immers ook dat er geen behoefte aan is.’ Seerden: ‘De handreiking laat zien dat men niet huiverig voor hoeft te zijn voor kosten en schade en dat - mits goed aangepakt - planschade niet aan de orde is.'

Overigens is de publicatie ook interessant voor overheden die denken het prima geregeld te hebben. Blommensteijn: ‘Het komt regelmatig voor dat overheden denken de mogelijkheden in het bestemmingsplan in beeld te hebben, maar dat dit toch niet volledig het geval is (de gaten in het bestemmingsplan waar Seerden over spreekt, red.). Dan gebeurt het bijvoorbeeld dat een winkel, zoals een supermarkt, gevestigd wordt op een locatie waar de gemeente deze niet wil hebben en dat er op dat moment niks meer tegenin gebracht kan worden.’

Bij uitbreiding van detailhandel moet een gemeente dit in het kader van de ladder voor duurzame verstedelijking onderbouwen. Ook hier is inzicht in de harde plancapaciteit nodig. Ruijs: ‘Als je nieuwe detailhandel wilt toestaan, of een nieuwe bestemming wilt toevoegen, dan moet je in alle gevallen aantonen dat er behoefte is aan deze functie. Dat doe je door middel van het doorlopen van de ladder. Het in kaart brengen van het aanbod – waaronder de plancapaciteit volgens het bestemmingsplan – moet je meenemen in de overweging. Hoeveel vierkante meters heb ik? Wat staat er in de planning? Wat staat er leeg? Dit soort gegevens moet je afzetten tegen je vraag.’
De handreiking laat zien dat je, mits je je plancapaciteit inventariseert, ook beter door de ladder voor duurzame verstedelijking heen kunt komen bij structuuraanpassingen, stelt Seerden. 'Het kan namelijk voorkomen dat je de structuur van het centrumgebied moet aanpassen omdat de functie verandert. Je moet dan uitbreiden, terwijl er veel leeg staat. Door dan te saneren laat je zien dat je actief aan de slag bent met het kleiner maken van de leegstand.'

De handreiking kwam tot stand aan de hand van vijf sessies, in samenwerking met grote en kleine overheden verdeeld over Nederland, de VNG en het ministerie BZK. De publicatie werd donderdag gepresenteerd en besproken tijdens een workshop voor beleidsmedewerkers Ruimtelijke Ordening en Economische Zaken. Ruijs: ‘Deze professionals zijn dagelijks mee bezig met dit onderwerp. Ik merkte dat er ontzettend veel energie in workshop zat. Er kwamen veel vragen naar boven en het werd gewaardeerd dat er nu een handreiking is.’

De handreiking is te vinden via deze link. Als extra hulpmiddel zijn er tevens enkele casussen uitgewerkt.

Dit artikel is geschreven door Stadszaken.