Ladder: aanvaardbaarheid leegstand bij winkelinitiatief

De ladder is van toepassing op ieder bouwplan voor een nieuwe stedelijke ontwikkeling. Het doel van de ladder is onaanvaardbare leegstand voorkomen en zorgvuldig en duurzaam ruimtegebruik stimuleren. Bij ruimtelijke besluiten moet daarom worden gemotiveerd hoe een zorgvuldige afweging is gemaakt van het ruimtegebruik. Beschreven moet worden waarom behoefte is aan die nieuwe ontwikkeling, en of eventuele leegstandseffecten ruimtelijk aanvaardbaar zijn.

Hiervoor is een integrale afweging nodig op basis van ruimtelijke criteria. BRO heeft een schema opgesteld voor initiatiefnemers en beleidsmedewerkers, om de plannen te toetsen aan de ladder. Het schema is opgesteld voor winkels, maar kan evengoed worden gebruikt voor horeca en bedrijven. Het schema is gemaakt op basis van actuele jurisprudentie, maar plantoetsing en de weging van leegstand blijven maatwerk.

Kwantitatieve behoefte

Of behoefte is aan een nieuwe detailhandelsontwikkeling wordt kwalitatief en kwantitatief onderbouwd. De kwalitatieve behoefte komt voort uit trends, ontwikkelingen, beleid en marktverkenning. De kwantitatieve behoefte komt voort uit het distributieplanologisch onderzoek: de uitkomst van het rekensommetje van vraag (bestedingen) en aanbod (m² winkelvloer). Deze uitkomst is een indicatie voor de kwantitatieve behoefte aan de nieuwe ontwikkeling. We onderscheiden de volgende mogelijkheden:

Ruime kwantitatieve behoefte: ook met deze nieuwe ontwikkeling blijft voldoende marktruimte over voor bestaande winkels. De omzeteffecten zijn voor hen zeer beperkt en leegstand als gevolg van het initiatief wordt niet verwacht.
Nauwelijks of geen kwantitatieve behoefte: de omzeteffecten voor de bestaande winkels zijn groter. Bij beperkte omzeteffecten wordt geen leegstand verwacht, maar wanneer de omzeteffecten groter zijn, neemt ook de kans op leegstand toe. Op welk punt omzeteffecten tot leegstand leiden hangt o.a. samen met de marktomstandigheden van de branche, uitgangspositie van de winkels en ondernemerschap. Leegstand is ruimtelijk aanvaardbaar tenzij dit leidt tot een onaanvaardbare situatie op de omgeving.  
“Het enkele feit dat de voorziene ontwikkeling kan leiden tot beëindiging van de eigen bedrijfsactiviteiten ter plaatse en daardoor tot leegstand van het in gebruik zijnde bedrijfsge-bouw is op zichzelf eveneens onvoldoende om te concluderen dat zich relevante leegstand zal voordoen” (Handreiking ladder voor duurzame verstedelijking 2020).

Ligging van het risicopand?

Relevant is waar de leegstand ontstaat. In het algemeen profiteren winkels van elkaars nabijheid door combinatie- en massabezoek. Indien een solitair gevestigde winkel op een bedrijventerrein leeg komt is dit veelal aanvaardbare leegstand. Wanneer de leegkomende winkel echter onderdeel uitmaakt van de structuur, bijvoorbeeld een wijkwinkelcentrum, zijn de effecten op de omgeving veelal groter, en neemt de kans op onaanvaardbare leegstand toe.

Essentieel in structuur?

Indien leegstand als gevolg van een nieuwe ontwikkeling wordt verwacht in een winkelgebied én in de winkelstructuur, is relevant in hoeverre de leegkomende winkel qua omvang, branche en profiel, essentieel is voor het voortbestaan van het winkelcentrum. Leegstand als gevolg van het verdwijnen van een supermarkt heeft een andere impact dan wanneer een cadeauwinkeltje verdwijnt.

Leegstandscriteria

Aantal, omvang en ligging van de risicopanden. Het mogelijk leegkomen van één risicopand heeft minder invloed dan wanneer tien panden leegkomen. Hierbij speelt ook het aantal m² een rol.
Bestaande leegstand in de omgeving van het risicopand. In een volledig gevuld winkelcentrum of bedrijventerrein, heeft het leegkomen van één pand een andere impact dan wanneer in de directe omgeving reeds veel leegstand is.
Pand- en locatie-eigenschappen van risicopand. Indien het pand zich leent voor een andere winkel of andere functie, neemt de kans op herinvulling toe, en de kans op structurele leegstand af. Zelfs als een supermarkt verdwijnt hoeft nog geen sprake te zijn van onaanvaardbare leegstand, wanneer een andere supermarkt het pand betrekt.
Planologische mogelijkheden van panden ten behoeve van herinvulling. Een pand met ruime planologische mogelijkheden heeft meer kans op vlotte herinvulling, dan een pand waar enkel een winkel is toegestaan. Hier ligt soms ook een taak voor de gemeente, die kan inzetten op een ruimere bestemming en transformatie van bijvoorbeeld voormalige winkels naar woningen.